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FMI ve economía española recuperándose de la pandemia de la COVID-19, pero afronta nuevos efectos adversos por la invasión rusa de Ucrania

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España: Declaración del personal técnico al término de la misión del Artículo IV correspondiente a 2022

23 de noviembre de 2022


En una declaración final se describen las conclusiones preliminares del personal técnico del Fondo Monetario Internacional (FMI) al término de una visita oficial (o ‘misión’), realizada en la mayoría de los casos a un país miembro. Las misiones se llevan a cabo ya sea como parte de consultas periódicas (por lo general anuales) dentro del marco del Artículo IV del Convenio Constitutivo del FMI, en el contexto de una solicitud de uso de los recursos del FMI (es decir, un préstamo del FMI), como parte de las conversaciones sobre programas supervisados por el personal, o como componente de otros estudios de la situación económica que lleva a cabo el personal.

Las autoridades han otorgado su consentimiento a la publicación de esta declaración. Las opiniones expresadas en esta declaración son las del personal técnico del FMI y no representan necesariamente las del Directorio Ejecutivo. Sobre la base de las conclusiones preliminares de esta misión, el personal técnico elaborará un informe que, una vez aprobado por la Gerencia, será presentado al Directorio Ejecutivo del FMI para debate y decisión.

Washington, DC:

Perspectivas económicas

La economía española continúa recuperándose de la pandemia de la COVID-19, pero está afrontando nuevos efectos adversos surgidos de la invasión rusa de Ucrania. Las medidas sin precedentes de apoyo público adoptadas en 2020–22 han ayudado a proteger a las empresas y los hogares. El mercado laboral se ha recuperado con fuerza en 2022, y el empleo ya se sitúa en un nivel superior al observado antes de la pandemia. El turismo y otros servicios han tenido un desempeño especialmente sólido. No obstante, la brusca subida de los precios mundiales de la energía y los alimentos, la ralentización de la actividad en los socios comerciales de España, el deterioro de la confianza de los consumidores y las empresas y las condiciones financieras más restrictivas han ralentizado la recuperación de la producción.

La alta inflación a lo largo del último año ha obedecido en gran medida a la escalada de los precios de la energía y a persistentes restricciones en la oferta. La inflación general descendió de niveles de dos dígitos en el verano a 7,3% en octubre, debido en buena medida a la disminución de los precios europeos del gas y al impacto del mecanismo ibérico. La inflación subyacente —un indicador de las variaciones de los precios que excluye los precios de la energía y de los alimentos no procesados— permanece en un nivel elevado de alrededor de 6%, impulsada por una traslación gradual del aumento de los precios de la energía a los precios más generales y, posiblemente, por la disminución de la capacidad ociosa en la economía. Hasta ahora no se han observado señales de una espiral salarios-precios ya que el crecimiento de los salarios ha estado contenido, pero ha aumentado levemente la proporción de trabajadores afectados por acuerdos salariales con cláusulas de indexación a la inflación. La subida del precio de la energía importada constituye un shock negativo de los términos de intercambio para la economía española. La pérdida de poder adquisitivo debida a este shock es inevitable y tendrá que ser absorbida por una disminución temporal de los ingresos reales de los hogares y las empresas. Un acuerdo general para repartir entre la sociedad las pérdidas de ingresos (pacto de rentas), podría reducir el riesgo de una inflación persistente.

Se proyecta que el crecimiento económico se sitúe en 4,6% en 2022 y 1,2% en 2023. Se prevé que el crecimiento sea relativamente débil en los próximos trimestres debido a una demanda externa débil y al deterioro de la confianza de los consumidores. La actividad debería repuntar en el transcurso de 2023, gracias a una mayor disipación de las restricciones en la oferta, la continua recuperación en los servicios que requieren un contacto intensivo y la aceleración del gasto de inversión en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (Next Generation EU, o PRTR-NGEU). Se proyecta que para comienzos de 2024 la producción haya alcanzado el nivel registrado antes de la pandemia. Se prevé que el nivel general de inflación se modere gradualmente en 2023, como consecuencia del alto nivel de base de 2022, la reducción de cuellos de botella en la oferta y cierta normalización de los precios mundiales de los combustibles fósiles. Aun así, es probable que la inflación general y subyacente permanezcan hasta 2024 por encima del objetivo del 2%.

Las perspectivas están sujetas a gran incertidumbre y los riesgos en su mayoría se inclinan a la baja. Los riesgos relativos a la seguridad energética son relativamente bajos dada la limitada dependencia de España del gas ruso y su infraestructura bien desarrollada de gas natural licuado. El principal riesgo a la baja es un posible nuevo aumento de los precios de la energía provocado por continuas interrupciones en la oferta o un ajuste insuficiente de la demanda en el mercado energético en Europa. Otros riesgos incluyen una desaceleración más brusca de la economía mundial o un endurecimiento más pronunciado de las condiciones financieras, debido por ejemplo a un aumento mayor de lo previsto de los tipos de interés de la política monetaria en respuesta a una inflación más persistente en la zona del euro. Entre los riesgos al alza, un uso más acelerado del ahorro excedentario acumulado por los hogares podría estimular el consumo privado.

Políticas energéticas

El oportuno despliegue del apoyo público ha amortiguado el impacto de la fuerte subida de los precios de la energía, aunque un mayor grado de focalización de las medidas sería deseable. Varias medidas, entre ellas la ampliación de los bonos sociales eléctrico y térmico, el aumento del ingreso mínimo vital y la ayuda sectorial directa para las empresas, han sido dirigidas adecuadamente para beneficiar a los más vulnerables a un coste fiscal relativamente bajo. España además ha puesto en marcha un innovador programa de transferencias de efectivo para respaldar a los hogares de bajos ingresos no amparados por el ingreso mínimo vital. Sin embargo, al igual que otros países europeos, la mayor parte del apoyo fiscal se ha destinado a medidas no focalizadas y que distorsionan las señales de los precios, como reducciones del impuesto sobre la electricidad y la bonificación de los carburantes. Estas últimas han sido costosas desde el punto de vista fiscal, y han beneficiado de forma desproporcionada a los hogares de mayores ingresos. El mecanismo ibérico reduce los precios de la electricidad y por lo tanto modera en cierto grado los incentivos para ajustar la demanda, pero a diferencia de otras medidas que inciden en los precios, este mecanismo no acarrea un coste fiscal.

Como es probable que los precios del gas permanezcan por algún tiempo bastante por encima de los niveles previos a la crisis, las políticas de apoyo han de adaptarse a fin de proporcionar incentivos adecuados para reducir la demanda e incrementar la oferta, conteniendo a la vez los costes fiscales. Es preferible el uso de transferencias directas, por ejemplo, en la forma de vales de suma fija (idealmente, vinculadas a los ingresos o el tamaño del hogar) en lugar de la aplicación de medidas de reducción de precios. Otras posibles medidas que preservan en buen grado las señales de precios son las tarifas por tramos de consumo (mediante las cuales la tarifa aumenta en función de la cantidad de energía usada) y/o una mayor expansión de las tarifas sociales (descuentos para los hogares vulnerables, como el bono social de España). Para lograr que estas medidas sean más progresivas, el apoyo concedido a los hogares de mayores ingresos puede recuperarse a través del sistema tributario. Es conveniente mantener focalizadas las medidas de apoyo a las empresas. A medio plazo, para garantizar la seguridad energética y reducir los precios de la energía de forma sostenible se precisarían avances continuos para superar la dependencia de los combustibles fósiles e incrementar la eficiencia energética.

Políticas fiscales

Las finanzas públicas continuaron mejorando en 2022, pero la deuda pública sigue siendo elevada y se necesitaría un esfuerzo sostenido de consolidación para reconstruir el colchón fiscal. La respuesta del gobierno a la pandemia fue muy eficaz pero a la vez costosa: la deuda pública se situó en 118% del PIB a finales de 2021. La reducción prevista del déficit fiscal en 2022 es el resultado de ingresos fiscales sólidos y de la retirada de las medidas relacionadas con la COVID-19, que exceden el coste de las medidas energéticas. La evolución de los ingresos fiscales se ha visto favorecida por el repunte de la actividad, la inflación elevada, un mercado laboral boyante y una elasticidad relativamente alta de los ingresos con respecto a la producción. Este último fenómeno podría ser de carácter temporal, y es prudente suponer que disminuirá con el tiempo, al menos parcialmente. El efecto de la inflación en varias partidas de gastos, como los pagos de pensiones, no se materializará hasta el próximo año. Por otro lado, es probable que la necesidad de apoyo para mitigar el impacto de los altos precios de la energía se prolongue hasta 2023. Además, el aumento sostenido de los tipos de interés incrementará la proporción de recursos destinados a pagos de la deuda, lo cual reducirá el espacio fiscal. A más largo plazo, aumentar el gasto en programas dirigidos a personas mayores como consecuencia de los cambios demográficos sometería las finanzas públicas a más tensión. Por todos estos motivos, resulta importante llevar a cabo una consolidación fiscal plurianual que genere espacio para responder a shocks negativos en el futuro.

Emprender una consolidación fiscal discrecional en 2023 ayudará a impulsar la confianza de los inversores y a contener las presiones inflacionarias. En el contexto de una capacidad ociosa más reducida en la economía y de aumento de los costes de financiación, se recomienda una reducción moderada del déficit fiscal estructural primario del próximo año —de un cuarto a medio punto porcentual del PIB— para ayudar a aliviar las presiones de los precios y reafirmar el compromiso con la disciplina fiscal. El mayor uso de los fondos del PRTR-NGEU, de efecto neutral en el déficit, podría contrarrestar el efecto negativo de la consolidación en el crecimiento. El plan presupuestario provisional contempla una reducción del déficit estructural de 0,3 puntos porcentuales. Este ritmo de consolidación es en general apropiado, aunque la ejecución está sujeta a riesgos pues depende en parte de la continua solidez de los ingresos y de un menor gasto en medidas energéticas en 2023. Aún está por definirse el alcance total de las medidas energéticas en 2023: reemplazar las medidas generales por otras más focalizadas podría de hecho generar ahorros con respecto al año en curso. Intensificar el esfuerzo de consolidación a por lo menos 0,6 puntos porcentuales por año a partir de 2024 permitiría encauzar la deuda en una firme trayectoria descendente y ayudaría a lograr una posición fiscal estructural casi equilibrada (acorde con el marco fiscal nacional de España) para el fin de esta década. El esfuerzo de consolidación estará guiado, en última instancia, por el marco fiscal reformado de la Unión Europea, una vez que se haya adoptado.

Como se prevé que los precios de la energía permanezcan en niveles elevados el próximo año, recaudar ingresos temporales adicionales para financiar el apoyo a los más vulnerables es una estrategia bienvenida, pero el seguimiento del impacto de las medidas es necesario. En el presupuesto se propone subir temporalmente los impuestos de las empresas y los hogares de altos ingresos que se han visto menos afectados por la crisis energética para financiar el apoyo a los más vulnerables, lo cual es apropiado. Los nuevos gravámenes en los sectores de la energía y la banca se aplican a los ingresos en lugar de los beneficios, y por lo tanto no tienen en cuenta los costes. Si bien se prevé que los ingresos netos por intereses de los bancos aumenten en el corto plazo de forma paralela a los tipos más altos, las condiciones financieras más restrictivas y las perspectivas macroeconómicas menos favorables podrían incidir de forma sustancial en los costes debido a un aumento de los activos deteriorados en escenarios de estrés. Será importante vigilar la incidencia de los gravámenes sobre la disponibilidad de crédito, los costes del crédito y la resiliencia de los bancos, así como sobre los incentivos a la inversión de las empresas energéticas. Por último, estas medidas deben ser temporales y no se deben considerar como un reemplazo de la necesaria reforma tributaria a medio plazo (véase más adelante).

Elaborar anticipadamente planes fiscales creíbles a medio plazo podría ayudar a forjar el necesario consenso social y a apuntalar la confianza de los inversores. A medio plazo, la consolidación fiscal debería depender de la movilización de ingresos adicionales y de una mejora de la eficiencia del gasto. Una reforma de los ingresos podría ampliar las bases impositivas y reforzar los impuestos medioambientales, conforme a las recomendaciones de la evaluación de expertos sobre el sistema tributario de España publicada este año. Las medidas que pueden tener un efecto desproporcionado en la población de bajos ingresos deberían ir acompañadas de gasto público focalizado, dirigido a proteger a los más vulnerables. Con el fin de garantizar que se avance firmemente hacia la reducción de las emisiones, se debería reforzar la tarificación del carbono en el futuro, cuando los precios mundiales de los combustibles fósiles hayan disminuido. Las mejoras en la eficiencia del gasto deberían estar guiadas por las evaluaciones del gasto realizadas por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF).

Se necesitarán medidas adicionales para contrarrestar el aumento del gasto futuro derivado de la reforma de las pensiones de 2021. La reforma indexó de forma permanente los pagos de pensiones a la inflación del IPC y derogó el factor de sostenibilidad, con lo cual se prevé que para 2050, los gastos anuales por pensiones aumenten en más de un 3¼% del PIB, en comparación con la implementación total de la normativa anterior. Solo una parte del aumento estaría compensada por otras medidas adoptadas en la primera etapa de la reforma. España adoptó nuevas medidas en 2022, incluida la reforma del sistema de cotización para trabajadores autónomos, y se ha comprometido a introducir reformas adicionales hacia finales de 2022, lo que incluye ampliar el período de cómputo de las pensiones de jubilación y elevar la base máxima de cotización. Estas medidas podrían tener un efecto financiero positivo, pero los detalles específicos de su diseño determinarán si serán suficientes para preservar la sostenibilidad del sistema de pensiones.

Políticas financieras

El sector financiero ha capeado bien la pandemia y las repercusiones de la guerra en Ucrania hasta ahora. Los balances del sector privado han seguido reforzándose, en consonancia con la recuperación de la actividad económica. Los indicadores agregados de estrés relativos a los prestatarios han permanecido en niveles bajos en lo que va de 2022, incluidos los relativos a préstamos con garantía pública concedidos a raíz de la pandemia. Sin embargo, los riesgos de crédito han aumentado para las empresas afectadas por la crisis energética y para los hogares de menores ingresos, que han ahorrado menos y se han visto más afectados (en proporción a sus ingresos) por el encarecimiento de la energía y los alimentos. Los precios inmobiliarios se han acelerado el último año, pero no hay evidencia de un desalineamiento significativo con los fundamentos económicos hasta ahora. De momento no es necesario activar herramientas macroprudenciales sectoriales, pero los crecientes precios de la vivienda requieren vigilancia.

El empeoramiento de las perspectivas macroeconómicas y el endurecimiento de las condiciones financieras probablemente erosionará la capacidad de pago de los prestatarios en el futuro. Los prestatarios españoles están muy expuestos al aumento de los tipos de interés, dada la elevada proporción de hipotecas a tipo variable (aproximadamente un 75% de todas las hipotecas). Los mayores tipos de interés también incrementarán la carga financiera de las empresas, y el impacto será más severo para las pequeñas y medianas empresas (PYMES). Como factores mitigadores, cabe señalar que las nuevas hipotecas concedidas en años recientes son a tipo fijo, la mayoría de los préstamos con garantía púbica relacionados con la pandemia también son a tipo fijo, los estándares para la concesión de crédito han sido reforzados desde la gran crisis financiera, y los hogares y las empresas se han desapalancado considerablemente. Las medidas de alivio de las hipotecas, que se están debatiendo, deberían estar dirigidas a los hogares más vulnerables.

Según ejercicios de pruebas de estrés, los colchones de capital del sector bancario siguen siendo adecuados en general, pero se necesita una vigilancia estrecha para garantizar una continuada resiliencia. Durante la pandemia, los bancos adelantaron la constitución de provisiones ante la perspectiva de mayores pérdidas. Si bien las pérdidas no se han materializado, la economía ahora se enfrenta a nuevos vientos en contra. En un contexto de elevada incertidumbre, los supervisores deben seguir cerciorándose de que el reconocimiento de pérdidas de los bancos sea debidamente prospectivo y que los niveles de provisiones sean adecuados. Los bancos deberán seguir teniendo en cuenta el nuevo contexto macroeconómico a la hora de planificar su capital y aprovechar el efecto positivo a corto plazo que los tipos de interés tiene sobre la rentabilidad para incrementar la resiliencia de ser necesario. De materializarse los escenarios de riesgos, se debe alentar a los bancos a que utilicen sus colchones de capital y se les debe permitir que los repongan gradualmente. La reforma reciente del marco de resolución de la deuda privada en España es integral, e incorpora nuevas herramientas para ayudar a resolver dificultades financieras con el fin de abordar las necesidades singulares de las microempresas y de armonizar el marco con la Directiva Europea. Su aplicación firme será crucial, lo que incluye garantizar una dotación de recursos suficientes para el sistema judicial.

Políticas estructurales

Sigue siendo importante mantener las políticas centradas en elevar la productividad a fin de mejorar los niveles de vida, ayudar a reconstruir los colchones fiscales y lograr que el crecimiento sea más inclusivo. Los niveles y las tasas de crecimiento de la productividad del trabajo de España han sido inferiores a los de economías semejantes, lo cual no ha favorecido la convergencia de los ingresos. El peor comportamiento de la productividad del trabajo en comparación con países semejantes también se observa en distintos sectores, lo que hace pensar que factores transversales —como la prevalencia de PYMES, la aún elevada incidencia del empleo temporal y desajustes de aptitudes en el mercado laboral— probablemente hayan tenido un rol más preponderante que factores sectoriales.

La ambiciosa agenda de reformas estructurales recogida en el PRTR de España tiene por objeto reducir las barreras al crecimiento de la productividad. Por ejemplo, la reforma del sistema de educación y formación profesional debe ayudar a reforzar las aptitudes de los trabajadores y a adaptarlas a los requisitos del mercado laboral, en especial en el contexto de la transición verde y digital. La Ley de Startups y la Ley Crea y Crece pretenden reducir las barreras financieras y administrativas a la creación y el crecimiento de empresas. No obstante, el éxito de esta iniciativa de reforma integral dependerá, en última instancia, de los detalles específicos de su diseño y ejecución. Será importante establecer un sistema que evalúe periódicamente la eficacia de las reformas, en base a datos y orientado a la consecución de resultados. En cuanto al crecimiento de las empresas, se requieren mayores esfuerzos para abordar el elevado número de umbrales regulatorios asociados al tamaño de las empresas y las diferencias en los marcos regulatorios de las empresas entre regiones.

Las reformas laborales aprobadas en diciembre de 2021 están arrojando resultados positivos en términos de crecimiento del empleo indefinido, pero es demasiado pronto para evaluar su impacto general. Este año se ha observado un traslado significativo de contratos temporales a indefinidos. Será importante hacer un seguimiento continuo del mercado laboral para determinar si las reformas están teniendo el efecto deseado en términos de incrementar la estabilidad del empleo y a la vez preservar la flexibilidad para las empresas. En adelante será crucial modernizar las políticas activas de empleo (PAE) para mejorar la eficiencia del emparejamiento en el mercado laboral y abordar los desajustes de aptitudes. El éxito de la nueva Ley de Empleo y de la reforma de los incentivos a la contratación dependerá de su capacidad para reducir el elevado desempleo estructural de España. Las evaluaciones adecuadas y orientadas a resultados serán fundamentales para determinar si las PAE previstas cumplen estos objetivos.

El uso de los fondos – del PRTR-NGEU está acelerándose. Los datos sobre adjudicación de licitaciones y sobre transferencias de fondos a autoridades regionales y otras entidades públicas sugieren que el despliegue de fondos del PRTR-NGEU se ha acelerado en 2022. No obstante, la falta de información sistemática e integral sobre la ejecución, incluyendo aquella en términos de contabilidad nacional, hace difícil evaluar el grado en que los recursos están llegando a la economía real. Para garantizar un uso eficaz de los fondos es crucial mejorar la coordinación en todos los niveles del gobierno y con el sector privado, y reforzar la recopilación y publicación de datos sobre la ejecución de las inversiones.

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